Les conséquences d’une demande illégale de pièces complémentaires sur la légalité d’une déclaration préalable

Par un arrêt du 13 novembre 2019, le Conseil d’État clarifie la situation du pétitionnaire qui a fourni, à la demande de l’administration, une pièce non prévue dans la liste limitative de celles devant figurer au dossier.

Depuis la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant Évolution du Logement, de l’Aménagement et du Numérique dite loi « ELAN », le principe selon lequel le service instructeur ne peut exiger la production d’une pièce non prévue par le code de l’urbanisme a désormais une valeur législative.

En effet, l’article L. 423-1 du code de l’urbanisme dispose désormais que « le dossier joint à ces demandes et déclarations [autorisations d’urbanisme] ne peut comprendre que les pièces nécessaires à la vérification du respect du droit de l’Union européenne, des règles relatives à l’utilisation des sols et à l’implantation, à la destination, à la nature, à l’architecture, aux dimensions et à l’assainissement des constructions et à l’aménagement de leurs abords ainsi que des dispositions relatives à la salubrité ou à la sécurité publique ou relevant d’une autre législation dans les cas prévus au chapitre V du présent titre ».

Autrement dit, au titre de cet article et des articles réglementaires d’application, le contenu du dossier est limité à certaines pièces.

En outre, il est établi en droit que lors de l’instruction des demandes de permis et déclarations de travaux, si le dossier ne comprend pas les pièces exigées, l’administration est tenue de réclamer les pièces manquantes.

Dans ce cadre, il peut alors arriver que le pétitionnaire fournisse, à la demande de l’administration, des pièces non prévues au dossier.

Par son arrêt du 13 novembre dernier, le Conseil d’Etat est venu clarifier le traitement qu’il convient de réserver à de telles demandes.

En l’espèce, dans le cadre de l’instruction d’une demande de déclaration préalable de travaux en vue de la réfaction de son hangar, le maire de l’Ile d’Yeu a demandé au pétitionnaire la communication de pièces complémentaires comprenant, d’une part, une notice de présentation des matériaux utilisés et des modalités d’exécution des travaux et, d’autre part, un dossier d’évaluation des incidences du projet sur un site Natura 2000. Le 29 juin 2013, le pétitionnaire a transmis les pièces complémentaires demandées. Par un arrêté du 26 août 2013, le maire de l’Ile d’Yeu s’est opposé à la déclaration préalable de travaux déposée par le pétitionnaire.

Si par un jugement du 15 mars 2016, le tribunal administratif de Nantes a annulé cet arrêté, la cour administrative d’appel de Nantes a décidé d’annuler ce jugement et rejeté sa demande.

La haute juridiction a alors eu l’occasion de juger « que dans le cas où le pétitionnaire, en réponse à la demande de pièces complémentaires, a fourni une pièce qui a été indûment demandée car ne figurant pas sur la liste limitative des pièces prévue par les articles R. 431-36 et R. 431-16 du code de l’urbanisme, cette irrégularité n’est pas, par elle-même, de nature à entraîner l’illégalité de la décision de l’autorité administrative refusant de faire droit à la demande d’autorisation.

Toutefois, l’autorisation d’urbanisme n’ayant d’autre objet que d’autoriser la construction conforme aux plans et indications fournis par le pétitionnaire et l’autorité administrative n’ayant, par suite, pas à vérifier l’exactitude des déclarations du demandeur relatives à la consistance de son projet à moins qu’elles ne soient contredites par les autres éléments du dossier joint à la demande tels que limitativement définis par les articles précités, l’administration ne peut légalement refuser l’autorisation demandée en se fondant sur la consistance du projet au vu d’une pièce ne relevant pas de cette liste limitative ».

Autrement dit, le service instructeur ne saurait se fonder sur le contenu d’une pièce non exigible pour s’opposer au projet.

Il est rappelé qu’en tout état de cause, ni la demande de production, ni la production d’une pièce non exigible n’ont de conséquence sur la régularité de la décision dès lors que les services instructeurs n’en tiennent pas compte.

Cet arrêt récent doit toutefois être mis en perspective avec le décret n° 2019-481 du 21 mai 2019 qui précise qu’une demande de pièce complémentaire portant sur une pièce non listée par le code de l’urbanisme n’interrompt pas le délai d’instruction ; l’article R. 423-41 du code de l’urbanisme clarifie les conséquences d’une notification de pièces manquantes portant sur des pièces non explicitement prévues par le code de l’urbanisme en les alignant sur celles d’une notification tardive (adressée au-delà du délai légal d’un mois).

Le Conseil d’Etat souligne donc qu’une demande de pièces complémentaires illégale n’a pas nécessairement d’incidence sur la régularité de la décision dès lors qu’elle ne constitue pas le fondement de la décision de refus de délivrer l’autorisation de construire. En outre, la demande de pièce complémentaire non exigible pourrait également être dépourvue d’incidence sur les délais d’instruction dès lors que le pouvoir réglementaire semble offrir une nouvelle garantie aux demandeurs et déclarants : le pétitionnaire pourra se considérer, en l’absence de décision expresse, comme titulaire d’un permis tacite à l’expiration du délai d’instruction quel que soit le moment de la demande de pièces complémentaires illégale.

Le juge devrait ainsi avoir à se prononcer en ce sens prochainement.

CE, 13 novembre 2019, M.A c/ Commune de l’Ile d’Yeu, n° 419067

Aurore COCHET, Avocate – Pôle contentieux