Le contribuable local face au recours Tarn-et-Garonne pour la première fois devant le Conseil d’Etat

Pour la première fois, le 27 mars dernier, soit près de six ans après l’adoption de sa décision Département de Tarn-et-Garonne[1] venue parachever la transformation du contentieux contractuel administratif en ouvrant à tous les tiers la voie du recours en contestation de la validité des contrats devant le juge de plein contentieux, le Conseil d’Etat s’est prononcé sur l’intérêt à agir du contribuable local dans le cadre d’un tel recours.

Dans l’affaire commentée sous ces lignes, se prévalant de leur qualité de contribuables locaux, des requérants contestaient la validité de clauses d’un avenant à un contrat de concession du service public du développement et de l’exploitation du réseau de distribution et de fourniture d’énergie électrique aux tarifs réglementés conclu entre la métropole du Grand Nancy et les sociétés Enedis et EDF.

D’une part, les requérants contestaient la validité des clauses relatives à la délimitation du périmètre des ouvrages concédés qui n’incluait pas parmi les biens de retour de la concession les dispositifs de suivi intelligent, de contrôle, de coordination et de stockage des flux électriques mentionnés dans le cahier des charges. Selon les requérants, ces dispositifs étaient nécessaires à l’exploitation des compteurs Linky et donc au fonctionnement du service public et devaient donc revenir gratuitement à l’autorité concédante en fin de concession[2].

D’autre part, les requérants contestaient la validité des clauses relatives à l’indemnité due au concessionnaire en cas fin anticipée de la concession. Selon les requérants, la formule retenue par ces clauses était susceptible de conduire au versement d’une indemnité pouvant excéder le montant du préjudice réellement subi par le concessionnaire et constituer une libéralité prohibée[3].

L’occasion donc pour le Conseil d’Etat de faire, pour la première fois, une application de sa jurisprudence Département de Tarn-et-Garonne à des contribuables locaux et d’apporter d’utiles précisions dans l’appréciation de l’intérêt à agir de ces derniers.

Pour mémoire, le Conseil d’Etat a conditionné la recevabilité du recours en contestation de la validité du contrat ou de certaines de ses clauses à la démonstration, par le tiers, d’un intérêt susceptible d’être lésé « de façon suffisamment directe et certaine » par la passation du contrat ou par certaines de ses clauses.

A l’époque déjà, le rapporteur public s’interrogeait par anticipation sur l’appréciation de l’intérêt à agir du contribuable local à la suite de l’extension du recours en contestation de la validité du contrat à tous les tiers, estimant légitime « qu’un tiers se prévalant de cette qualité [de contribuable local] puisse contester un contrat dont l’exécution est susceptible de peser de façon significative sur les finances locales, et donc sur  les impôts qu’il sera amené à payer », tout en excluant « à l’inverse que tout euro  dépensé dans un cadre contractuel lui ouvre un intérêt à agir » et renvoyant à la jurisprudence postérieure le soin de fixer un cadre plus précis[4].

C’est donc la tâche à laquelle s’est attelée le Conseil d’Etat dans l’affaire commentée en précisant que « lorsque l’auteur du recours se prévaut de sa qualité de contribuable local, il lui revient d’établir que la convention ou les clauses dont il conteste la validité sont susceptibles d’emporter des conséquences significatives sur les finances ou le patrimoine de la collectivité ».

En l’espèce, la cour administrative d’appel, validant la décision rendue en première instance, avait jugé le recours des requérants irrecevable, leur déniant tout intérêt à agir en se fondant, d’une part, sur le caractère aléatoire du déploiement des dispositifs exclus de la liste des ouvrages concédés et, d’autre part, sur le caractère incertain de la mise en œuvre de la clause relative à la rupture anticipée du contrat.

Ce faisant, le Conseil d’Etat juge que la cour administrative d’appel a commis une erreur de droit, relevant notamment que « le caractère éventuel ou incertain de la mise en œuvre de clauses étant par lui-même dépourvu d’incidence sur l’appréciation de leur répercussion possible sur les finances ou le patrimoine de l’autorité concédante ».

Ainsi, une double lecture de l’intérêt à agir du contribuable local nous semble devoir être opérée pour apprécier la recevabilité d’un recours en contestation de la validité du contrat ou de ses clauses non réglementaires qui en sont divisibles qu’il formerait devant le juge du contrat.

Dans un premier temps, il conviendra d’apprécier la probabilité que le risque que le contribuable soulève se concrétise à l’avenir, étant alors précisé qu’il ne saurait être exigé que le risque d’occurrence soit certain, mais seulement qu’il soit possible.

Dans un second temps et face à un tel risque, il conviendra d’apprécier si en cas d’occurrence d’un tel risque, celui-ci impacterait – en valeur – de manière significative les finances ou le patrimoine de la collectivité cocontractante.

C’est seulement dans ces conditions que le recours du contribuable pourra être recevable.

Conseil d’Etat, 27 mars 2020, M. L. M… et autres, req. n° 426291.

[1] CE, Ass., 4 avril 2014, Département de Tarn-et-Garonne, req. n° 358994.

[2] V. en ce sens CE, 21 décembre 2012, Commune de Douai, req. n° 342788.

[3] V. en ce sens CE, 4 mai 2011, Chambre de commerce et d’industrie de Nîmes, Uzes, Bagnols, le Vigan, req. n° 334280.

[4] Concl. Bertrand Dacosta ss. CE, Ass., 4 avril 2014, Département de Tarn-et-Garonne, req. n° 358994.

Benjamin ROOR, Avocat Collaborateur