Intérêt à agir et notion d’extension de l’urbanisation – Conseil d’Etat, 3 avril 2020, n° 419139

Trois permis de construire délivrés sur l’Ile de Batz ont donné l’occasion au Conseil d’Etat, après avoir tranché la délicate question de l’intérêt à agir du requérant, de préciser l’application des dispositions de la loi Littoral sur la notion d’extension de l’urbanisation

Les précisions sur la nature de l’atteinte pouvant justifier un intérêt donnant qualité pour agir

Le maire de l’Ile de Batz avait accordé deux permis de construire relatifs à une construction nouvelle, ainsi qu’un permis autorisant la réalisation d’une extension d’une construction existante.

Le propriétaire de terrains non construits et non exploités dans le voisinage avait attaqué lesdits permis, mais la juridiction d’appel, contrairement au juge de première instance, avait dénié son intérêt à agir en se fondant sur l’absence de construction existante sur ses terrains.

A titre liminaire, il convient de rappeler que l’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme définit strictement l’intérêt à agir, en prévoyant que celui qui entend contester une autorisation d’urbanisme doit établir que la construction projetée est de nature à affecter directement les conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance du bien qu’il détient ou occupe.

Saisi une première fois du litige en 2017, le Conseil d’Etat avait annulé pour erreur de droit les arrêts de la cour administrative d’appel en retenant que cet intérêt ne pouvait pas être écarté sans rechercher si, au vu des éléments versés au dossier, les constructions projetées étaient de nature à porter une atteinte directe aux conditions de jouissance de son bien, quand bien même celui-ci serait nu de toute construction.

La Haute juridiction avait alors déjà, à cette occasion, apporté une précision importante en retenant que le propriétaire d’un terrain non construit peut avoir un intérêt à agir contre un permis de construire (CE, 2 avril 2017, n° 393801).

Jugeant sur renvoi, la cour administrative d’appel de Nantes avait repris ce considérant de principe, tout en confirmant le défaut d’intérêt à agir du requérant qui se prévalait alors de sa volonté d’assurer la protection d’un secteur naturel d’exception protégé dans lequel il était propriétaire.

Saisi en seconde cassation des arrêts de la cour administrative d’appel de Nantes, le Conseil d’Etat devait trancher une délicate question.

La cour pouvait-elle, par principe, considérer que la méconnaissance des conditions de jouissance d’un bien en raison de considérations environnementales était insusceptible de caractériser l’intérêt à agir au sens de l’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme ?

Selon le rapporteur public, l’intérêt environnemental ne devait pas être exclu en matière de recours contre un permis de construire, précisément parce que le législateur a assigné aux documents d’urbanisme des objectifs environnementaux tels que la protection des espaces naturels ou la limitation de l’utilisation de l’espace.

Cela ne signifie pas pour autant qu’un tel intérêt pourrait caractériser, par principe, l’intérêt à agir d’un requérant pour contester une autorisation d’urbanisme.

La charge de la preuve pèse en effet sur le requérant, à qui il appartient de démontrer, en pratique, que le projet qu’il attaque est de nature à affecter directement les conditions de jouissance de son bien, au regard de l’intérêt environnemental évoqué.

En l’espèce, le demandeur démontrait que les constructions en cause étaient de nature à porter atteinte aux conditions de jouissance de son bien en ce qu’elles altéraient la qualité d’un site aux caractéristiques particulières, essentiellement naturel et identifié comme un espace remarquable.

Le Conseil d’Etat a alors retenu que le requérant se prévalait d’un intérêt lui donnant qualité pour contester les permis litigieux.

Dès lors, le propriétaire d’un terrain, construit ou non, qui « ne se borne pas à invoquer de façon générale la qualité environnementale du site » mais démontre concrètement l’existence d’une atteinte à la qualité environnementale d’un site dont les particularités font l’objet d’une qualification spéciale, peut disposer d’un intérêt à agir contre une autorisation d’urbanisme.

La notion d’agrandissement d’une construction à l’aune de la loi Littoral

Le second apport de cette affaire est tout aussi intéressant, puisque c’est sur ce point que la décision a été mentionnée aux tables du recueil Lebon.

Les communes soumises à la loi Littoral font l’objet de règles d’urbanisme particulières afin de lutter contre la multiplication des constructions le long du domaine côtier.

Parmi ces règles, figure celle encadrant l’extension de l’urbanisation aux seules zones déjà situées en continuité d’une agglomération ou d’un village existant (article L. 121-8 du code de l’urbanisme).

En l’espèce, le projet concerné avait vocation à autoriser la réalisation d’une extension de 42 m2 d’une construction existante à usage d’habitation disposant initialement d’une surface de 105 m2.

A la question de savoir si l’agrandissement d’une construction pouvait être, par elle-même, une extension de l’urbanisation au sens des dispositions précitées, le Conseil d’Etat a tranché par la négative :

« Si, en adoptant ces dispositions [aujourd’hui codifiées à l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme], le législateur a entendu interdire en principe toute opération de construction isolée dans les communes du littoral, le simple agrandissement d’une construction existante ne peut être regardé comme une extension de l’urbanisation au sens de ces dispositions ».

A ce titre, il est rappelé que le lexique national d’urbanisme définit l’extension comme un « agrandissement de la construction existante présentant des dimensions inférieures à celle-ci ».

En retenant dans sa décision le terme « d’agrandissement » et non « d’extension », le Conseil d’Etat a-t-il voulu ouvrir une porte conséquente en permettant à tous les projets d’agrandissement, peu important leurs dimensions, d’échapper à la qualification d’extension de l’urbanisation ?

Cette interprétation est toutefois loin d’être acquise, notamment puisque c’est précisément au regard des dimensions du projet en cause que les juges du Palais Royal ont écarté la qualification d’extension de l’urbanisation revendiquée par le requérant.

Il n’est pas à douter que de prochains projets permettront au juge administratif de préciser cette position.

Clara Miloux – Avocate